10ème anniversaire de la Délégation Parlementaire au Renseignement

 

Un colloque pour faire le point et avancer collectivement

 

La Délégation Parlementaire au Renseignement, que j’ai l’honneur de présider, fête cette année ses 10 ans. A cette occasion, nous avons réuni à l’Assemblée, ce jeudi 22 novembre, parlementaires et représentants des services de renseignement, pour un colloque inédit. Nous avons saisi cette opportunité pour dresser le bilan du contrôle parlementaire du renseignement, et réfléchir collectivement aux moyens de le renforcer. En démocratie, l’affirmation du rôle du Parlement est indispensable pour apporter des garanties aux citoyens quant au respect des règles auxquelles les services de renseignement doivent se soumettre.

Une première table-ronde sur le thème de “La loi du 9 octobre 2007 créant la DPR et l’émergence d’un contrôle parlementaire du renseignement” a donc réuni :

  • Mme Patricia ADAM, ancienne présidente de la DPR, rapporteure de la loi de programmation militaire 2014-2019
  • M. Bernard EMIE, Directeur général de la sécurité extérieure
  • René GARREC, ancien sénateur du Calvados, rapporteur de la loi du 9 octobre 2007
  • M. Philippe HAYEZ, coordonnateur des enseignements sur le renseignement à l’école des affaires internationales de Sciences-Po Paris
  • M. Nicolas LERNER Directeur général de la sécurité intérieure
  • M. Christian CAMBON, Président de la Commission de la Défense et des affaires étrangères du Sénat, 1er Vice-Président de la Délégation parlementaire au renseignement.

 

Lors d’une seconde table-ronde, nous avons abordé les évolutions possibles du contrôle parlementaire du renseignement avec :

  • M. Philippe BAS, Président de la Commission des Lois du Sénat, ancien président de la DPR
  • M. Loïc KERVRAN, Président de la Commission de vérification des fonds spéciaux
  • M. Michel BOUTANT, sénateur de la Charente, membre de la DPR et du collège de la CNCTR
  • M. Pierre de BOUSQUET de FLORIAN, Coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme
  • M. Jean-Jacques BRIDEY, Président de la Commission de la Défense de l’Assemblée nationale, membre de la Délégation parlementaire au renseignement
  • et moi-même

 

 

Mon discours d’ouverture

Seul le prononcé fait foi

 

Monsieur le Président de l’Assemblée nationale,

Monsieur le Vice-Président de la Chambre des députés de Belgique,

Monsieur le Président de la Commission de contrôle parlementaire du Bundestag,

Messieurs les députés du Bundestag,

Madame la Présidente de la Commission spéciale du Parlement européen sur le terrorisme,

Mesdames et Messieurs les parlementaires, Chers Collègues,

Mesdames et messieurs représentant la Communauté du renseignement,

Mesdames et Messieurs représentant le corps diplomatique,

Mesdames et Messieurs,

L’ombre et la lumière.

Il fallait oser réunir ici à l’Assemblée nationale, lieu par excellence de la transparence, les plus hautes autorités de la communauté du renseignement, des femmes et des hommes   –  en réalité surtout des hommes –  dont la marque de fabrique est d’agir souvent dans le secret, toujours dans la discrétion.

Pour ce dixième anniversaire de la Délégation parlementaire au renseignement, vous me permettrez tout d’abord de remercier le Président de l’Assemblée nationale, cher Richard, qui a répondu positivement à ma proposition de nous réunir aujourd’hui pour une matinée inédite d’échanges et de débats autour du contrôle parlementaire du renseignement : sa genèse, son actualité et son devenir. Une rencontre comme celle d’aujourd’hui, c’est une première au Parlement.  Et je sais qu’elle répond à une véritable attente.

Aussi, mes remerciements s’adressent aux représentants des services – du 1er cercle comme du 2d cercle – venus en nombre ce matin, qu’il s’agisse de la  DGSI, de la DGSE, de la DRM, de la DRSD, de TRACFIN, de la DNRED, du SRCT, de la Gendarmerie nationale ainsi que tout récent BCRP. Monsieur le Coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, cher Pierre de Bousquet. Je n’oublie pas non plus le GIC dont le directeur est également présent ce matin ainsi que des représentants de l’Académie du Renseignement.

Je veux aussi souhaiter la bienvenue à nos collègues parlementaires venus d’Allemagne et de Belgique, cher Armin Schuster, Président de la commission du Bundestag chargée du contrôle des services de renseignement, et cher André Frédéric, vice-président de la Chambre des représentants de Belgique et membre de la commission parlementaire d’accompagnement du Comité R. Nous avons eu de premiers échanges très intéressants lors du dîner de travail qui nous a réunis hier soir.

Merci également à Nathalie Griesbeck, députée européenne et présidente de la commission spéciale du Parlement européen sur le terrorisme, de votre présence parmi nous ce matin. Sur ce sujet aussi, il est important de développer le dialogue interparlementaire entre les parlements nationaux et le Parlement européen.

Mesdames et Messieurs,

La création de la Délégation parlementaire au renseignement par la loi du 9 octobre 2007 est considérée comme une avancée démocratique significative, qui a marqué une rupture avec le passé. Cela n’allait pas de soi et il aura fallu toute la détermination et l’opiniâtreté des parlementaires de l’époque. Beaucoup sont parmi nous aujourd’hui, à l’instar d’Alain Marsaud, à l’origine de l’amendement qui a conduit le gouvernement d’alors à déposer le projet de loi portant création de la DPR – et je les en remercie.

René Garrec, rapporteur du projet de loi au Sénat, et Bernard Carayon, rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, se souviennent certainement combien ce ne fut pas simple de convaincre de la nécessité d’instaurer en France, comme c’était déjà le cas depuis longtemps dans la plupart des pays européens, un contrôle externe sur les services de renseignement.

Un contrôle nullement motivé par une quelconque défiance à l’égard des services, mais simplement guidé par une exigence au regard du fonctionnement même de notre démocratie, conformément à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, aux termes duquel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Vous le savez, notre délégation parlementaire au renseignement est singulière à plus d’un titre. D’abord, sa gouvernance est originale si on la compare à d’autres organes parlementaires : sa composition est très restreinte – seulement 8 membres –, elle est bicamérale, et la loi prévoit une présidence alternée chaque année entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Ensuite, liée par le secret de la défense nationale, elle tient ses réunions à huis clos et ne fait aucune publicité de ses travaux à l’exception de son rapport d’activité pour sa partie publique. La DPR est donc très discrète, à l’instar des services qu’elle contrôle. Mais cela ne doit surtout pas masquer la réalité du travail parlementaire. Je vous l’assure, le contrôle parlementaire des services de renseignement, ce n’est pas une légende !

Tout ne s’est pas fait en un jour. Je veux d’ailleurs saluer ce qui a été accompli collectivement depuis dix ans par les députés et sénateurs de tous bords qui se sont investis pour façonner ce contrôle parlementaire, lequel a sensiblement évolué en une décennie. Nous le verrons d’ailleurs au cours de la première table ronde.  Parmi eux, je veux citer Patricia Adam, Jean-Michel Boucheron, Jacques Myard et Philippe Nauche qui ont fait le déplacement aujourd’hui, et je les en remercie ; ainsi que les sénateurs et anciens sénateurs qui ont participé à la DPR depuis sa création.

A l’origine, la DPR avait des prérogatives limitées et reconnaissons que son action relevait davantage du suivi que du contrôle. C’est avec la loi de programmation militaire de décembre 2013 qu’elle a pris une dimension nouvelle : son droit à l’information a été étendu et son pouvoir d’audition renforcé.

La LPM votée en 2013 a aussi entrainé l’intégration de la commission de vérification des fonds spéciaux – la CVFS –  au sein de la DPR, dont elle devient une formation spécialisée. La CVFS, composée de 4 des 8 membres de la DPR, est l’unique instance chargée du contrôle externe des fonds spéciaux qui répondent à des règles de gestion dérogatoire du droit commun. Je veux saluer le travail accompli par   Loïc Kervran qui préside actuellement la CVFS pour son implication – et celle de ses collègues – dans l’accomplissement de sa fonction.

Mesdames et Messieurs,

La lecture des rapports d’activité de la DPR permet de se rendre compte de sa montée en puissance. Le contrôle parlementaire a gagné en densité, accompagnant la montée en puissance des services de renseignement, qui ont vu leur organisation et leur cadre juridique profondément transformés.

L’intensification, la diversification des menaces et la multiplication des attentats terroristes qui ont frappé notre pays, ont installé durablement le sujet du renseignement au cœur du débat public. La question du contrôle des services de renseignement a en conséquence elle aussi pris une acuité particulière ces dernières années.

Depuis dix ans, pas moins d’une dizaine de lois sont venues définir ou préciser le cadre juridique applicable aux services de renseignement. Bien sûr la loi de 2015 sur le renseignement, la plus emblématique, a fixé des règles à des activités qui étaient jusqu’alors au mieux dans l’a-légalité, au pire dans l’i-llégalité. Et depuis 2015, plusieurs textes ont été adoptés sur la surveillance des communications internationales, sur la sécurité dans les transports collectifs de voyageurs au plan national comme européen, ou encore sur la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

La place accrue du renseignement dans notre société, ce sont des faits très concrets comme :

  • D’une part, l’augmentation des effectifs des services qui sont passés d’environ 15 000 agents en 2013 à plus de 18 500 en 2017, à contre-courant de la diminution du nombre d’agents dans la fonction publique ; Certains services comme Tracfin ont même vu leur effectif bondir de plus de 60% sur la période récente.
  • D’autre part, l’augmentation des moyens budgétaires alloués à la communauté du renseignement. En fonds normaux et en exécution budgétaire, nous sommes passés de 1,27 milliards d’euros en 2014 à quasiment 1,5milliards d’euros en 2017. Et la dotation budgétaire s’élevait en 2018 à près de 1,6 milliards d’euros. Les recettes en fonds spéciaux ont également cru ces dernières années. De 60 millions en 2013, elles ont connu un pic en 2015 à plus de 93 millions d’euros.
  • Enfin, le développement des techniques d’interception qui pose un nouveau défi de taille aux services, celui du tri dans la masse d’informations collectées et de leur analyse.

 

Depuis dix ans, la montée en puissance du Parlement fait écho à cette montée en puissance du renseignement dans notre société. Ma conviction, c’est qu’en démocratie, l’affirmation du rôle du Parlement est indispensable pour apporter des garanties convaincantes aux citoyens quant au respect des règles du jeu auxquelles les services de renseignement doivent se soumettre.

  • Face à une opinion publique ébranlée par les révélations d’Edward Snowden ;
  • Face à une opinion publique au moins autant fascinée qu’angoissée par ce que la technologie rend désormais possible ;
  • Face à une opinion publique méfiante à l’idée d’une surveillance massive et généralisée ;

Le Parlement peut et doit jouer son rôle d’aiguillon. Mais comment ? Avec quels outils ? Avec quels moyens ?

Chacun comprend que les nécessités de la défense et de la sécurité nationales justifient que l’État se dote de services spécialisés afin de protéger les intérêts fondamentaux de la Nation. Cependant, compte tenu des pouvoirs parfois exorbitants du droit commun attribués à ces services, la représentation nationale doit pouvoir suivre leur fonctionnement pour s’assurer du respect des principes inhérents à l’Etat de droit.

C’est dans le prolongement du passionnant colloque qui s’était tenu au printemps dernier au Conseil d’Etat, que j’ai ainsi souhaité avec mes collègues de la DPR, que nous puissions prendre le temps, détachés de l’actualité immédiate, d’une réflexion commune et ouverte sur la dimension parlementaire du contrôle des services de renseignement.

La question posée ce matin est de déterminer si le dispositif de contrôle parlementaire instauré il y a dix ans et renforcé il y a cinq ans, est arrivé à maturité ou s’il doit encore évoluer, et si oui comment ?

C’est à l’aune d’un faisceau d’indices que l’on pourra juger du point d’équilibre du contrôle parlementaire fondé à mes yeux sur trois critères principaux :

D’abord, le respect de la séparation des pouvoirs, telle qu’elle est définie par nos institutions. Jusqu’où le Parlement peut-il aller sans empiéter sur les prérogatives constitutionnelles de l’exécutif ? En matière de contrôle parlementaire, comparaison n’est pas raison : on ne saurait transposer en France des mécanismes de contrôle parlementaire en vigueur dans des pays où les équilibres institutionnels sont très éloignés des nôtres ; je pense aux Etats-Unis. En revanche, nous avons souhaité éclairer nos débats d’expériences européennes – en l’occurrence allemande et belge – afin d’échanger sur des bonnes pratiques. La clé, c’est de définir le moment opportun du contrôle. Dans un espace européen de plus en plus intégré, où la coopération entre les services de renseignement est appelée à se renforcer, il s’agit de faire correspondre un socle et des principes minimum de contrôle parlementaire communs aux différents Etats membres.

Ensuite, il y a le degré de confiance entre le Parlement et les services. La confiance exclue-t-elle le contrôle ? Je ne le crois pas. Au contraire, ma conviction est que le contrôle a beaucoup à gagner d’une connaissance réciproque entre le contrôlé et le contrôleur. En dix ans, les mondes éloignés du renseignement et du Parlement ont fait des pas de géant l’un vers l’autre pour apprendre à mieux se connaître. Et cela n’a en rien nuit au contrôle. Bien au contraire, les craintes qui avaient entouré la création de la DPR ont disparu et après dix ans d’existence, le rôle et l’utilité de la délégation parlementaire au renseignement sont largement reconnus. En démocratie, in fine, le contrôle parlementaire protège les services en ce sens qu’il certifie la régularité et la conformité aux principes de l’état de droit.

Enfin, il y a la question des moyens. Et là, des marges de progression importantes existent. La délégation parlementaire au renseignement a certes vu ses pouvoirs renforcés mais ses moyens humains et financiers demeurent très limités pour lui permettre d’exercer la plénitude de ses prérogatives. Or il en va de la crédibilité de notre contrôle, face à la tentation de multiplier les organes parlementaires sur des sujets qui relèvent du périmètre de la DPR. C’est une question qu’il appartient au Parlement et à lui seul de régler, mais on ne saurait en tout état de cause envisager un nouveau renforcement du contrôle parlementaire du renseignement sans poser préalablement la question de notre capacité réelle à contrôler. Le renforcement de nos moyens est à mes yeux un préalable à tout renforcement de nos prérogatives.

Mesdames et Messieurs,

Je voudrais pour conclure souligner l’importance de notre rencontre ; importance face à l’enjeu démocratique majeur en lien avec les sujets que nous allons aborder tout au long de la matinée.

Bien sûr, le Parlement n’a pas le monopole du contrôle démocratique du renseignement.  Les juridictions, les autorités administratives indépendantes, les ONG, les médias et aussi les citoyens directement : il revient à chacun de réaliser sa part du contrôle.

Mais le Parlement, parce qu’il représente la souveraineté nationale, doit être irréprochable dans l’accomplissement plein et entier de sa mission.

Et je veux souligner combien le contrôle parlementaire prend des formes très diverses, notamment à travers les députés et les sénateurs qui siègent dans des organes de contrôle non parlementaires. C’est le cas, par exemple, de la CNCTR et de la CNIL, deux autorités administratives indépendantes pour lesquelles en outre le pouvoir de nomination du Président de la République est encadré par l’article 13 de la Constitution. Celui-ci prévoit que la désignation des présidents de ces organes ne s’exerce qu’après avis des commissions compétentes de chaque assemblée, et ce en raison de leur importance pour la garantie des droits et des libertés.

C’est tout cela qui contribue à satisfaire l’exigence démocratique dont nous allons parler ce matin.

Après dix ans d’existence, la Délégation parlementaire au renseignement est en quelque sorte à la croisée des chemins. J’attends de nos échanges qu’ils nous éclairent collectivement sur les chemins souhaitables et possibles au service d’un contrôle parlementaire non pas théorique, mais bel et bien effectif et utile.

Cela suppose que le format de notre rencontre laisse une large part au dialogue et au débat. C’est pourquoi nous n’avons pas souhaité d’interventions liminaires.  J’ai bien conscience que nous allons à contre-courant des habitudes, mais je fais confiance à Ali Laïdi, chercheur à l’IRIS et chroniqueur à France 24, qui connaît bien le sujet du renseignement, pour mettre tout son talent au service de la modération de nos tables rondes.

Nos débats donneront lieu à des actes qui seront joints au rapport d’activité 2018 de la DPR. J’indique à cet égard que celles et ceux qui souhaiteraient nous transmettre une contribution écrite peuvent tout à fait le faire.

Voilà, Mesdames et Messieurs, ce que je souhaitais vous dire en introduction à ce colloque. J’invite maintenant Ali Laïdi à vous présenter les participants à notre première table ronde.

Je vous remercie.

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